La Fabrique du budget européen, un édifice complexe, très politique, âprement négocié … mais insuffisamment doté ?

• Par Aurélien Jean, membre du CRSI

* Les propos évoqués à la présente production relèvent de l’entière responsabilité de l’auteur et n’engagent d’aucune manière une quelconque institution

« I want my money back ». Bien plus que toute autre chose, ces quelques mots de Margaret Thatcher au conseil européen de Fontainebleau (1984) peuvent symboliser à la fois les relations entre Londres et Bruxelles au temps de l’avant-Brexit et les relations des Etats-membres (EM) vis-à-vis de l’édifice communautaire qu’ils financent. Les considérants budgétaires sont en effet souvent les plus âpres, car seuls eux déterminent les capacités d’action concrètes d’un ensemble technique et/ou administratif. Il n’y a qu’à voir la difficulté de certaines ONG à survivre une fois les subsides d’USAid coupés – voire même de l’OMS, soumise elle aussi à la foudre du gouvernement américain.

Concernant l’Europe, son calendrier a ceci de particulier qu’il mixe de manière assez surprenante parfois des considérations de très court terme et d’autres enjambant allègrement la prochaine décennie. Dans la première catégorie, figure par exemple la présidence tournante du Conseil européen – six mois par Etat-membre (EM). Ainsi, comme chaque EM à ce poste, le Danemark, qui a tenu les rênes au second semestre 2025, a révélé son programme de travail. Chypre a pris la suite. Sécurité et compétitivité, dans la droite lignée des priorités en cours et sans réelle surprise au regard du contexte international – coordination entre présidences tournantes faisant. Pour les affaires intérieures, cela signifie une emphase portée sur la lutte contre l’immigration irrégulière, le crime organisé et le trafic de drogue. Ce focus particulier s’est notamment matérialisé par de nouvelles initiatives dans ces matières ainsi qu’un compromis significatif trouvé en décembre 2025 sur les questions migratoires et du retour des clandestins.

Dans la deuxième catégorie, celle du temps long, la Commission européenne a révélé le 16 juillet 2025 son projet de Cadre Financier Pluriannuel (CFP, ou Multiannual Financial Framework – MFF – en anglais) – et dont Copenhague a dû traiter les premières réactions et tractations. Ce CFP, conçu pour donner le ton des politiques sectorielles européennes pour les années 2028 à 2034, régit l’ensemble des financements européens accordés à chaque pays, ventilés selon les priorités politiques. Cohésion, agriculture, sécurité, migration, action extérieure, administration européenne… autant d’objets dont le financement de demain se débat dès maintenant. Littéralement. La procédure, longue et complexe s’il en est, demande en effet ce temps en amont afin de pouvoir rassembler les conditions nécessaires à son adoption et l’accord unanime des EM.

Afin de rentrer dans ce sujet complexe recouvrant de multiples aspects intrinsèquement liés entre eux (politique, institutions, regard national, priorités divergentes, etc.), il importe d’abord de mentionner qu’il n’y a pas « un » budget. C’est en effet un édifice à deux têtes, technique autant que politique et en constante discussion (I), au montant conséquent mais en réalité assez faible au regard de ce à quoi il est censé répondre (II). In fine, il est à la conjonction des défis politiques et institutionnels de l’UE et en dit plus que n’importe quel autre texte sur la manière dont s’envisage l’Europe des années 2030 (III).

I – Le budget, c’est qui, c’est quoi, cela se forme comment ?

A – Rapide historique du budget européen

Sur le budget pluriannuel

La nécessité de penser le budget européen sur une plus longue période que la simple annualité comptable classique remonte aux années 1980. Trente ans après les premiers traités établissant la CECA – et donc les premières ressources européennes – l’écart de plus en plus important (et inquiétant) entre les ressources disponibles et les besoins budgétaires réels des institutions pour les programmes communautaires est devenu de plus en plus difficile à gérer. Disposer de perspectives financières pluriannuelles avait donc un triple objectif : apaiser les relations entre institutions, améliorer la discipline budgétaire des différentes institutions et optimiser la mise en œuvre des ressources budgétaires via une meilleure planification. Le premier accord interinstitutionnel (AII, dit « paquet Delors I ») a été conclu à cet effet en 1988 et était prévu pour cinq ans (1988-1992).

Portant le nom du Président de la Commission d’alors, il ambitionnait de dégager les ressources nécessaires pour accompagner la mise en œuvre de l’Acte unique européen, et ce alors que l’approfondissement de l’intégration communautaire se profilait pour le début de la décennie suivante. Un nouvel AII a pris la suite du précédent en 1993 et jusqu’en 1999 (le «Paquet Delors II»). Lors de n’être qu’une simple continuité du précédent AII, ce nouveau paquet a permis le doublement des Fonds structurels et l’augmentation du plafond des ressources propres. Le troisième AII, pour la période 2000-2006 (l’«Agenda 2000»), a été signé le 6 mai 1999 avec pour objectif majeur de garantir les ressources nécessaires pour financer l’élargissement de 2004 puis de 2007. Le quatrième AII, couvrant la période 2007-2013, a été conclu le 17 mai 2006.

Le traité de Lisbonne (2007, entré en vigueur en 2009) a fait du CFP un règlement du Conseil devant être adopté à l’unanimité, et non plus un simple AII – ce qui augmente sa valeur juridique. Par ailleurs, inséré dans le cadre d’une procédure législative spéciale distincte des textes « ordinaires », il est soumis pour examen au Parlement européen, qui appose son avis. Pour ce qui concerne le CFP actuel (2021-2027), celui-ci a formellement été adopté en décembre 2020. Le prochain CFP devra donc être approuvé au plus tard en décembre 2027 pour une mise en place début 2028.

Sur le budget annuel

Concernant le budget annuel, aux premiers temps de l’Europe, la situation était simple puisque le Conseil avait l’entièreté des pouvoirs d’approbation (la Commission, comme aujourd’hui, ne faisait que présenter une copie de base). Deux traités ont modifié cet état de fait :

• En 1970, le Parlement obtient le dernier mot sur des dépenses dites « non obligatoires », c’est-à-dire celles qui ne résultent pas des obligations instituées dans les traités (8% des fonds à l’époque, 60% en 2010). Cette avancée est incluse dans l’accord dit « de Luxembourg » qui a également vu la naissance officielle du système de « ressources propres ».
• En 1975, une évolution nette intervient puisque le PE peut rejeter l’ensemble du budget.

Après le traité de Lisbonne, la procédure budgétaire a été simplifiée et rendue plus lisible et transparente. La distinction entre dépenses obligatoires et non obligatoire a été supprimée et le nombre de lectures dans chacune des institutions a été ramené à une seule au lieu de deux.

B – Un budget qui repose sur un programme pluriannuel, fruit d’un compromis entre Parlement et Conseil, et qui se décline annuellement.

Le budget pluriannuel

Le budget part tout d’abord d’une proposition de la Commission effectuée plusieurs années avant la date prévisionnelle d’entrée en vigueur du nouveau CFP. Celle-ci est plutôt libre sur la forme et peut proposer des thématiques, domaines, actions et stratégies à sa discrétion – pourvu que cela rentre dans le cadre de ses pouvoirs et que la période soit d’au moins cinq ans. De même, à ce stade, elle a la discrétion sur les montants qu’elle espère voir alloués pour chaque programme ou ensemble de programme. Plus qu’un simple document, il s’agit en réalité d’un « paquet » composé de plusieurs documents, dont au moins deux cruciaux :

• Le règlement fixant le cadre et les montants du CFP en tant que tel – il s’agit donc du total des dépenses envisagées ;
• La décision relative aux ressources propres, qui fixe, elle, la provenance des ressources servant à financer les dépenses. Souvent moins scrutée à sa sortie que le règlement-cadre, elle n’en reste pas moins le document le plus instructif et non le moins débattu entre les EM.
• Des programmes sectoriels divers selon la matière considérée (PAC, JAI…).

Ensuite, la Commission perd l’initiative au profit du Conseil, qui se charge des travaux au sein de sa formation des affaires générales. Elle reste associée au processus, naturellement, mais l’arbitrage se situe dans les mains des EM. Débute alors un long processus composé de tractations, de prises de positions plus ou moins officielles et/ou médiatisées et de nombreuses réunions entre les représentants permanents des EM. Ces derniers sont les équivalents des « ambassadeurs » des EM auprès de l’UE et se réunissent en COREPER – le comité des représentants permanents – afin d’arbitrer les points de discorde. Si un point est trop politique ou voit s’affronter des positions par-là trop éloignées pour être traitées à ce niveau hiérarchique, le « conflit » remonte au niveau du Conseil de l’UE (les ministres compétents en ces matières). In fine, les grandes caractéristiques, orientations et arbitrages décisifs pour le CFP – de même que l’adoption formelle de la position – ont lieu en Conseil européen, rassemblant les Chefs d’Etat et de Gouvernements. Point important, le CFP fixe le montant total des crédits par catégorie, mais aussi leur déclinaison annuelle – ce qui influe directement

La négociation du CFP se fait via une procédure spéciale, prévue par les traités (article 312 TFUE), et qui voit un pouvoir fort du Conseil, le Parlement étant plus en retrait sans être absent. Si les deux principaux textes mentionnés supra requièrent l’unanimité des EM au Conseil, une légère différence intervient sur la place du Parlement :

• Pour le règlement fixant le CFP, le PE a un pouvoir d’approbation : il peut approuver ou rejeter le texte proposé mais sans pouvoir déposer d’amendement. C’est un « vote bloqué » en quelque sorte. En revanche, le Conseil ne peut passer outre l’avis du PE, ce qui l’oblige à présenter une copie suffisamment satisfaisante pour emporter l’adhésion des eurodéputés. A titre subsidiaire, l’approbation intervient aussi pour l’adhésion/retrait d’un EM de l’UE, pour certains accords internationaux ou en cas de violation des droits fondamentaux (article 7 TUE).
• La décision sur les ressources propres ne requiert qu’un simple avis du PE. En clair, celui-ci peut approuver, rejeter, faire des propositions d’amendements, etc. Mais, si le Conseil ne peut statuer sans l’avoir reçu, il ne sera pas contraint par cet avis. En revanche, une ratification par tous les EM est impérative avant l’entrée en vigueur – ce n’est donc pas forcément plus simple à obtenir…
• Quant aux programmes sectoriels, ceux-ci sont traités selon une procédure législative ordinaire, donc avec un pouvoir du PE plus grand – en revanche, les aspects financiers dépendent du résultat des négociations du CFP.

La déclinaison annuelle

Une fois le montant global connu par année et par programme dans le CFP, il faut décliner le budget sur une base annuelle. Celui-ci peut varier par rapport aux CFP, suivant les orientations politiques et les priorités, a fortiori lorsque le cadre du CFP n’est pas du tout corrélé avec les élections européennes. De même, pour le budget annuel, le Parlement a une plus grande place – et un pouvoir équivalent à celui du Conseil. L’article 314 du TFUE définit en détail la procédure suivie :

• La présentation du projet de budget par la Commission, au plus tard pour le 1^er septembre mais souvent avant afin de tenir compte des différents délais de la procédure. Quelques points peuvent toutefois être modifiés par la suite, en cas de développements imprévus, mais obligatoirement avant la phase de conciliation.
• L’adoption de la position du Conseil se fait avant le 1^er octobre (souvent avant, par exemple dès l’été). Elle est explicitée afin de fournir au PE l’intégralité des motifs qui ont présidé à l’élaboration de cette position.
• La lecture au Parlement doit se tenir dans un délai de 42 jours après transmission au Conseil. Il peut approuver, s’abstenir ou proposer des amendements. En cas d’abstention, le budget est réputé adopté. En cas d’amendements il est renvoyé au Conseil (et à la Commission à titre subsidiaire).
• La conciliation et l’adoption finale vient donc en cas d’amendements (ce qui, en pratique, est toujours le cas). Cette phase a 21 jours pour aboutir et se statue à la majorité qualifiée des représentants du Conseil et à la majorité de ceux du PE. Pendant cette phase, la Commission est présente et a pour but de faciliter la conciliation – ce qui est grosso modo un rôle similaire à celui qu’elle adopte pendant les trilogues en procédure ordinaire.
• Si aucun accord n’est trouvé, la Commission doit présenter un nouveau projet de budget. Si un accord est trouvé après les 21 jours mais avant le nouveau projet, les deux colégislateurs disposent de 14 jours pour entériner le texte. S’il n’est pas validé, la Commission devra effectivement présenter son nouveau projet de budget – et tout recommencera.

A noter que des budgets rectificatifs/supplémentaires peuvent être proposés. En effet, en cas d’événements inévitables, exceptionnels ou imprévus, la Commission peut mettre sur la table des projets de budgets rectificatifs modifiant le budget adopté pour l’exercice en cours. Ceux-ci sont soumis aux mêmes règles que le budget général.

Ainsi, pour le budget 2026, l’accord entre les colégislateurs puis l’adoption par chacun d’entre-eux a eu lieu en novembre 2025. Suivant une distinction qui existe aussi au national, le montant des autorisations d’engagement (accord pour dépenser – 192.8 milliards d’euros) diffère de celui des crédits de paiement (montant effectivement décaissé et payé – 190.1 milliards d’euros), en tenant compte de plusieurs centaines de millions d’euros en réserve en cas d’imprévus. Par rapport à la copie initiale, plus de 370 millions d’euros supplémentaires irrigueront la recherche, les réseaux de transport et d’énergie, l’environnement, la protection civile, la mobilité militaire, Erasmus ou encore la gestion des frontières.

Au global, plus de 23 milliards d’euros seront affectés au marché unique, 73 milliards d’euros pour les fonds de cohésion, 52.5 pour l’agriculture et l’environnement, 16.5 pour le voisinage et l’action extérieure et presque 4 milliards d’euros pour les politiques migratoires et de gestion des frontières. Les politiques de sécurité et de défense recevront plus de 2.25 milliards d’euros.

C – Un budget composé de plusieurs agrégations provenant de sources différentes

Les ressources propres « traditionnelles » et la TVA

La ressource propre par excellence du budget de l’UE repose sur les droits de douane perçus lors des importations de biens étrangers sur le territoire de l’Union, avec historiquement une prévalence des droits sur les produits agricoles. Elle représente environ 10 à 15% des recettes mais n’est récoltée qu’à hauteur de 75% par l’UE – le quart restant servant à couvrir les frais de perception engagés par les EM.

La ressource propre fondée sur la TVA repose sur le transfert d’une part du montant estimé de la TVA perçue par les États membres. Cette ressource était déjà prévue dans la décision de 1970, mais il a fallu attendre l’harmonisation des systèmes de TVA entre les États membres, en 1979, pour qu’elle soit collectée. A la suite d’une introduction progressive dans les années 1980, elle a vu les EM reverser 1% de leurs recettes de TVA, ce qui représentait 50% du budget de la CEE à l’époque. Actuellement, cette ressource représente environ 10 % des recettes des ressources propres. En corollaire, l’assiette n’a cessé de se réduire puisque la base prise en compte pour le versement de la TVA est passé de 55% du RNB de l’EM en 1988 à 50% en 1993. Plus encore, le « taux d’appel » des ressources TVA (c’est-à-dire le montant de la TVA récolté par l’EM – calculé uniquement sur le pourcentage retenu dans l’assiette) est passé de 1.4% en 1984 à 0.5% en 2003.

La ressource RNB, clé de voûte de l’architecture budgétaire européenne

La ressource propre fondée sur le RNB consiste en un prélèvement d’un pourcentage sur le Revenu national brut (RNB) des États membres fixé dans la procédure budgétaire annuelle. Cette ressource a été créé dans le « Paquet Delors I » afin d’équilibrer le budget communautaire alors que les ressources propres traditionnelles diminuaient et que les recettes issues de la TVA n’affichaient qu’une croissance timide. C’est l’exemple-type d’une contribution initialement d’appoint qui a grandi jusqu’à devenir indispensable à l’expansion des ambitions de l’UE. Aujourd’hui, et selon les années, cette ressource RNB représente entre les deux-tiers et les trois-quarts du budget européen. Chaque EM verse ainsi une contribution calculée sur son poids économique, mais qui se situe en général aux alentours d’un pourcent de la richesse nationale.

Cette ressource a représenté un véritable tournant dans l’architecture du budget européen. D’un équilibre auparavant fondé – ou à tout le moins souhaité – sur une nette prédominance des ressources propres « indépendantes » des EM, l’UE compte majoritairement sur les Etats-membres depuis plus de trente ans (leur part dans le financement du budget a triplé dans ce laps de temps).

Les autres ressources

Les autres recettes comprennent les impôts versés par le personnel de l’Union sur ses rémunérations, les contributions de pays tiers à certains programmes de l’Union (exemple de l’EEE ou du RU post-Brexit) ou bien les intérêts et les amendes payées par les entreprises qui enfreignent la législation de l’Union. En cas d’excédent, le solde de chaque exercice est inscrit au budget de l’exercice suivant en recette. Les autres recettes et ajustements, lus ensemble, représentent en règle générale entre 2 et 8 % du total des recettes.

Les emprunts représentent pour la période 2021-2027 une part importante du budget, bien qu’ils ne soient pas contenus officiellement dedans : ils sont catégorisés « hors-budget ». C’est une première, et une exception à la règle stricte qui prévalait (prévaut ?) jusqu’alors : le budget de l’Union ne peut pas être déficitaire et le financement de ses dépenses par l’emprunt n’est pas autorisé. Toutefois, afin de financer les subventions et les prêts octroyés par le « plan de relance » commun Next Generation EU, la Commission a été autorisée, de manière unique (one-shot), à emprunter jusqu’à 750 milliards d’euros (prix 2018) sur les marchés des capitaux. Toute nouvelle activité d’emprunt net doit cesser en 2026 et, ensuite, seules les opérations de refinancement seront autorisées. Toutefois, le remboursement de ces emprunts, lui, mobilisera bien des ressources incluses dans le budget de l’Union.

Enfin, d’autres ressources abondent les caisses de l’UE sans entrer dans la définition du budget. C’est principalement le cas des contributions de pays tiers servant à financer des politiques bien spécifiques : dépenses de la PESC ou du Fonds européen de développement (FED, servant à aider les pays dits « ACP » – Afrique, Caraïbes, Pacifique). Cela complémente les versements des EM pour ces mêmes programmes (inscrits au budget, eux).

La « nouvelle » ressource propre sur le plastique non recyclé

La ressource propre «plastique» a été introduite en 2021 et prend la forme d’une contribution nationale, c’est-à-dire un transfert direct depuis le budget des EM. Elle est calculée sur la base des quantités de déchets d’emballages en plastique non recyclés, avec un montant uniforme de 80 centimes d’euros par kilogramme. Néanmoins, des mécanismes adaptatifs sont, comme toujours avec l’UE, prévus : les contributions des États membres dont le RNB par habitant est inférieur à la moyenne européenne sont réduites d’un montant forfaitaire annuel correspondant à 3,8 kilogrammes de déchets plastiques par habitant. Ceci, afin de ne pas pénaliser les pays les plus pauvres de l’UE, majoritairement à l’Est et où les infrastructures ne sont pas toujours dimensionnées pour recycler de manière efficiente l’entièreté les déchets.

Les recettes générées par cette ressource représentent de 3 à 4 % environ du budget de l’Union. La forte inflation enregistrée depuis 2021 ayant « réduit la valeur réelle » issue de cette taxe, la Commission compte en augmenter le taux, actuellement fixé 0,80 €/kg, un montant forfaitaire. Une première augmentation aurait lieu en 2028, avant d’être indexée sur l’inflation chaque année.

D – L’ajout de la flexibilité : la révision à mi-parcours et le NGEU

La procédure de révision à mi-parcours n’est pas quelque-chose d’inné. Elle peut même apparaitre contraire à l’objectif initial des premiers AII. Néanmoins, elle s’est, plutôt récemment, imposée comme un complément utile voire indispensable aux CFP. En effet, le cinquième CFP, couvrant la période 2014-2020, a été le premier à enregistrer une diminution des montants globaux en termes réels – et ce dans un contexte difficile marqué par la crise de 2008 et celle des dettes souveraines. C’est pourquoi le Parlement a subordonné l’approbation du CFP à une révision obligatoire à mi-parcours, afin de pouvoir évaluer et ajuster les besoins budgétaires pour la période du CFP restante. L’accord a alors essentiellement permis une plus grande flexibilité et la conjonction des intérêts de chaque camp, particulièrement sur la question des ressources propres. Pourtant, cette façon de procéder a été conservée, puisqu’elle a eu lieu en 2023-2024 pour le CFP suivant.

La nouveauté cependant, c’est que dans le cadre de la révision du CFP 2021-2027 a, pour la première fois, été validé le principe d’une augmentation du montant global pluriannuel (alors que pour le MFF précédent, on redéployait des moyens à budget constant). Les plafonds de dépenses ont été rehaussés, avec par exemple: cinquante millions d’euros pour l’Ukraine, une augmentation des financements pour gestion des migrations et de l’action extérieure – respectivement 7,6 et 2 milliards d’euros- un financement additionnel pour la défense (dans le cadre de la plateforme STEP) ou encore une augmentation des financements des instruments spéciaux (réserve de solidarité en cas de catastrophe naturelle). Cela a aussi été l’occasion d’adapter les instruments budgétaires au programme NGEU avec, entre autres, des redéploiements de ressources. Enfin, malgré des montants en jeu inférieurs et une échelle de révision limitée par rapport à un CFP en bonne et due forme, les révisions à mi-parcours restent un texte budgétaire, et sont donc également âprement négociées.

II – Le budget semble de prime abord conséquent mais est en réalité insuffisant au regard de l’ampleur des tâches et des priorités affichées

A – Un budget qui repose surtout sur la contribution des EM, au détriment des intentions initiales

Il est bon de rappeler qu’à l’origine, la « ressource RNB » ne devait être perçue que si les autres ressources propres étaient insuffisantes pour couvrir les dépenses, et qu’il fallait donc les compléter pour tenir les engagements européens et surtout agricoles : jusqu’à trois-quarts du budget d’alors. Pourtant, au fil des ans, cette ressource – qui n’a rien de « propre » au sens où elle maintient l’UE sous le bon vouloir des EM – a fini par financer l’essentiel du budget de l’Union. La ressource fondée sur le RNB a triplé depuis la fin des années 1990 et représente actuellement environ 60 à 70 % des recettes des ressources propres.

Cette situation est complètement contraire aux intérêts de l’UE en ce qu’elle conduit à ce que son budget soit pour une large partie « sous perfusion » – et donc puisse, au moins conceptuellement, menacer la marge d’action et l’indépendance alléguée par rapport aux EM. La réalité est, heureusement, autre, mais la situation n’a rien de sain et ne participe pas à l’élaboration d’une situation claire. Elle alimente les revendications sur les « justes retours » et crée un système qui « ponctionne » pour redonner à l’EM d’une main le même argent qu’il lui a demandé de payer de l’autre. C’est schématique, et il ne faut pas non plus oublier la distinction contributeur/bénéficiaire, mais assez illustratif des expédients provisoires qui ont demeuré.

Il ne faut enfin pas omettre le fait que, même dans les pays les plus enclins à voir le CFP être revu substantiellement à la hausse, l’espace fiscal n’est pas infini. Pour la France voire l’Espagne, c’est même tout l’inverse, et une augmentation des budgets européens signifierait surtout une contrainte supplémentaire sur les ressources budgétaires nationales ; tant par les contributions plus importantes que par les moindres recettes tirées d’une potentielle augmentation du nombre de ressources propres. Une situation paradoxale puisque la France est elle-même sous le coup d’une procédure pour déficit excessive de la part de la Commission en raison de ses dépenses trop importantes.

B – Un budget qui ne représente qu’une fraction du PIB européen et qui ne peut couvrir l’ampleur réelle des besoins

Is €1.2T enough to save Europe? A travers cette simple interrogation, le journaliste de Politico Tim Ross résume le problème qui se pose à l’UE. Cette somme, bien que conséquente de prime abord, ne représente en réalité qu’un pourcent du PIB européen. A titre de comparaison, les dépenses publiques représentent 57% du PIB français et 48% du PIB allemand. De nombreux économistes et responsables politiques, estiment que ce chiffre est bien trop faible pour permettre un investissement des enjeux à la hauteur des défis auxquels l’Europe est confrontée. C’est d’ailleurs l’un des propos majeurs du rapport de septembre 2024 rédigé par l’ancien Premier ministre italien et ancien Président de la BCE, Mario Draghi. En France, le Président de la République ne dit pas non plus autre chose.

Le prochain budget européen aura en effet à relever un nombre important de défis : tensions commerciales, guerre aux portes du continent, nécessité du réarmement, compétitivité à retrouver, investissements à réaliser dans les technologies de rupture, etc. Le tout sans oublier les objectifs climatiques européens, les plus ambitieux et détaillés au monde à ce jour. Le CFP actuel est certes un budget pensé dans l’après-Covid et l’après-Brexit, donc censé être taillé pour les crises vécues par l’UE, mais l’ampleur, le dynamisme et la fréquence de celles-ci laissent entrevoir une inadéquation entre la période où ce CFP a été négocié et l’état actuel de la situation européenne et mondiale. Aussi, il faut prêter attention à la manière dont, quel que soit le montant, cet argent sera dépensé. En effet, le risque est grand de voir les fonds européens « saupoudrés » dans une myriade de projets différents voire concurrents et donc de ne pas réussir à créer un effet de levier suffisant pour placer un projet européen au niveau de succès espéré.

Si tous les EM sont d’accord sur le constat et la nécessité de réagencer les priorités à l’aune de la situation très évolutive dans laquelle nous naviguons, il y a à peu près autant de visions que l’EM. Entre la France, maximaliste avec son idée de doubler le budget européen et d’autres EM qui veulent à tout prix éviter toute augmentation, chacun avance ses idées. A titre d’illustration, l’OCDE estime qu’avec une augmentation « contenue » à 20 ou 30%, le budget européen représenterait 1.3% du PIB continental et aurait un poids bien supérieur pour agir. L’organisation recommande de se focaliser sur la défense et les projets transfrontaliers (réseaux électriques). De son côté, le très renommé et influent cercle Bruegel recommande ni plus ni moins que d’atteindre le seuil de 2%. Néanmoins, ces scénarios sont très optimistes et la Commission n’a aucun intérêt à proposer un chiffre trop ambitieux qui serait recalé d’emblée par les EM, abîmant sa crédibilité et faisant perdre un temps précieux à proposer une autre version.

Ce qui peut en être tiré dans les grandes lignes est que chaque capitale joue pour soi et pour soutenir les arbitrages qu’elle juge cruciaux – donnant lieu à des coalitions de circonstance. Entre pays bénéficiaires / contributeurs nets, entre EM pro-PAC et/ou pro-fonds sociaux, etc. Ainsi, la France peut se retrouver liée par certains intérêts avec la Pologne (subsides agricoles) contre les « frugaux » mais être également du côté de cette dernière face aux pays recevant le plus de fonds européens – en tant que pays contributeur net. Par exemple, l’Allemagne entend mettre l’accent sur la défense, le commerce ou l’IA quitte à restreindre l’agriculture, impensable pour Rome ou Varsovie. La Finlande, elle, tente de se faire entendre en soutenant une baisse des fonds de cohésion – une posture loin d’être partagée.

Les 2% mentionnés sont un chiffre conséquent (voire illusoire pour certains) mais qui illustre le défi posé par le remboursement des emprunts contractés au moment du pan de relance post-Covid. NextGenerationEU (NGEU, de son acronyme) représente en effet environ 800 milliards d’euros à rembourser à partir de 2028, et donc nécessite de trouver une capacité fiscale pour ce faire. Si l’on s’en tient aux prévisions les plus probables, cela pourrait consommer jusqu’à 20% de certains budgets annuels.

C – Un budget grevé par le compromis – où l’impact des rabais sur la contribution

Le compromis est inhérent à la négociation européenne, qu’elle soit budgétaire ou non. En matière de versements au budget de l’UE, chaque EM veut naturellement maximiser les bénéfices qu’il pourra retirer du paquet pluriannuel – que ce soit pour ses secteurs de prédilection (agriculture pour la France) ou bien pour les priorités politiques qu’il affiche (immigration, sécurité, etc.).

A titre d’exemple, mentionnons les compromis de la Commission sur ses intentions initiales avec les versements aux régions. L’idée originale pour le CFP 2028-2035 était de fusionner toutes les aides en un seul « paquet » national conditionné à des réformes et/ou au respect des principes de l’Union. Le problème, c’est que l’échelon national redeviendrait maître dans l’allocation des fonds, au détriment des régions – qui s’en sont émues, alors que la politique de cohésion n’a pas vu ses grands équilibres bouger depuis les années 1970. La Commission a donc introduit une disposition pour garantir que les régions les plus pauvres continueront d’accéder aux fonds, un mouvement essentiel pour garantir un soutien politique, y inclus au sein du collège des commissaires. Idem pour les montants de la PAC, dont les fonds seront garantis en dépit de son intégration dans un plus vaste ensemble.

Néanmoins, tous les EM ne sont pas sur la même ligne, notamment au nord du continent où les « frugaux » veulent éviter toute mesure qui s’apparenterait à l’émission de nouvelles dettes communes. Des pays comme l’Allemagne craignent que les fonds supplémentaires proviennent de nouveaux prêts accordés à des pays qui dépensent déjà plus qu’ils ne le devraient au regard de leurs plans nationaux. Ce faisant, ces pays s’opposent à ces mécanismes en partie car ils ne pensent pas y avoir directement intérêt, au contraire de la relance post-Covid où un rebond de l’économie européenne pouvait s’avérer profitable.

Par exemple, Berlin fait partie des quelques EM contributeurs nets qui exigent un rabais sur leurs contributions théoriques. Historiquement, le premier EM à exiger de payer moins que son dû était le Royaume-Uni (RU) suite au compromis trouvé lors du Sommet européen de Fontainebleau en 1984, à une époque où la machine européenne était en panne. Il est vrai que le RU importait beaucoup de biens et ne bénéficiait que peu de la PAC, qui était alors le principal poste de dépenses de la CEE (voir la LSI de juillet 2025 du CRSI à ce sujet) et que sa contribution au titre de la TVA était plus importante que les autres EM en proportion. Un taux définitif de 66 % de l’écart entre la contribution britannique au titre de la TVA et ce que le Royaume-Uni perçoit du budget communautaire a donc été mis en place. Corollaire, ce sont les autres EM qui ont dû financer le manque à gagner. Pourtant, l’Allemagne a obtenu « un rabais sur le rabais » à hauteur d’un tiers sur le montant supplémentaire à verser.

Au gré des différents AII puis CFP, les taux de rabais des EM concernés ont varié, de même que leurs modalités pratiques de mise en œuvre. Au tournant du millénaire, l’Autriche et la Suède (entrés dans l’UE cinq ans auparavant !) ainsi que l’Allemagne et les Pays-Bas ne payaient qu’un quart de la somme dont ils auraient dû s’acquitter au titre du rabais britannique. Quelques années après, c’est sur le taux d’appel de la TVA que ces EM ont joué, avec ici encore le manque à gagner financé par les autres. En 2014, le Danemark s’est joint à la liste des demandeurs et a bénéficié de 130 millions d’euros de réductions de paiements sur sa contribution RNB (davantage pour les autres EM ci-avant mentionnés). Pour le CFP actuel courant jusqu’en 2027, les « rabais » ont été officiellement supprimés, même si les trois dispositifs préexistants ont en réalité été fusionnés en un seul, ce qui donne un chiffre global du montant de la ristourne. Les pays bénéficiant d’une réduction sur leur contribution théorique sont :

• L’Allemagne, avec 3.671 milliards d’euros de réductions forfaitaires annuelles sur la période ;
• Les Pays-Bas, avec 1.921 milliard d’euros ;
• La Suède, avec 1.069 milliard d’euros ;
• L’Autriche, avec 565 millions d’euros ;
• Le Danemark, avec 377 millions d’euros.

Dans ce contexte, la France s’est toujours positionnée contre l’octroi de rabais pour elle-même, revendiquant un rôle moteur et « honnête » dans ses engagements européens. Ainsi, ce qui a pu être présenté en juillet 2025 comme un « rabais » obtenu par le Gouvernement pour l’exercice budgétaire 2026 n’est en réalité qu’un ajustement technique permis par une surestimation initiale des contributions nationales demandées par la Commission (basée sur une méthode datant du Covid). Mais ce n’est en rien spécifique à Paris ni en ristourne de quelque nature que ce soit. A l’inverse, si la France décidait unilatéralement de payer moins que son dû, elle risquerait de fortes sanctions et d’être traînée devant les juridictions européennes – et ce en complément d’un arrêt des aides et de sanctions financières.

La volonté d’obtenir un rabais peut naturellement s’expliquer, entre autres, par des considérations de politique intérieure et la nécessité de justifier à une audience domestique pourquoi cet argent est dépensé et, a fortiori, pourquoi le montant à payer devrait continuer de croître. Et ce, alors que des responsables politiques de premier plan basent leur programme européen sur le fondement principal que le budget de l’UE est forcément trop gros et qu’il faudrait le réduire. A sa décharge, la France est loin d’être le seul pays touché par ces questionnements sur l’utilité et le bien-fondé des dépenses de l’Union – qui sont, de leur côté, loin d’être exemptes de tout reproche (voir plus loin).

Au final, l’un des risques majeurs qui pèsent sur le CFP est sans doute lié au compromis et au statu quo. En essayent d’aboutir à un texte qui satisfasse l’ensemble des EM on aboutit in fine à un plus petit commun dénominateur, et donc à un certain conservatisme au sens où les mêmes types de crédits et leur proportion finiront par être appliqués (que l’on pense à la PAC ou aux fonds régionaux, très soutenus politiquement). Bien qu’il puisse être ajusté aux nouvelles priorités, il sera dès lors possible de l’interroger sur l’adéquation réelle du budget européen des années 2028-2035 et sa capacité à armer le continent dans le monde qui l’entoure.

III – Et maintenant, quid du budget européen des années 2030 ?

A – Des pistes nombreuses mais en gestation pour augmenter les ressources propres de l’UE

Le constat évoqué ci-avant quant à la faiblesse de la part des ressources propres dans le budget de l’UE, au regard de ce que les EM doivent verser, est conscientisé depuis bien longtemps déjà. Ce faisant de nombreuses pistes ont été avancées pour tenter de remédier au problème, certaines avec plus de fortune que d’autres.

Ce qui figure – ou non – dans les pistes envisagées

Dans le cadre de la présentation du CFP, la Commission propose donc toute une partie relative aux ressources propres et à la manière de financer les dépenses. Sans surprise, le prochain CFP reposera sur les contributions RNB des EM en grande majorité. Néanmoins, quelques propositions supplémentaires ont (où n’ont pas) été faites – chacun en disant long sur les raisons de ce (non) choix et sur la difficulté à les faire passer. Les propositions sont de plusieurs ordres :

• Taxe sur les déchets électroniques non collectés, via un taux de taxation uniforme au poids censé rapporter environ 15 milliards d’euros par an ;
• Droits d’accise sur le tabac, censés rapporter plus de 11 milliards annuellement et limiter les pertes liées à la fabrication et au commerce illicite de cette marchandise (13 milliards par an). Les taux d’impositions minimaux seraient communs à toute l’UE, les EM étant libres de taxer davantage. Selon les variétés de tabac, cela reviendrait à des taux minimums compris entre 40 et 63% du prix moyen pondéré au détail. De nouveaux produits entreraient aussi en ligne de compte, comme les tabacs chauffés et les liquides pour cigarettes électroniques (au prorata de leur teneur en nicotine) ;
• Ressource fondé sur les entreprises réalisant au moins 100 millions d’euros de chiffre d’affaires annuel dans l’UE, hors PME et entreprises de taille intermédiaire, pour des recettes estimées à 6.8 milliards d’euros par an.
• D’autres ressources, moins facilement quantifiables car dépendant des évènements : produit des amendes infligées, droit ETIAS (autorisations de voyage), etc.

Ces ressources permettraient certes de rapporter de précieux deniers au budget européen (44 milliards estimés par an, soit 308 sur sept ans), et s’additionneraient aux autres. Néanmoins, elles ne seront pas simples à faire passer, et leur objet, leur champ d’application et/ou le montant finalement récupéré par le budget de l’UE bougera certainement durant les divers rounds de négociation. Des pays dits « frugaux », comme la Suède, ont d’ores et déjà manifesté leur opposition aux nouvelles taxes (même climatiques) en arguant notamment du surcroit de pression fiscale sur les EM attendu que ces montants seraient des milliards en moins pour les budgets nationaux. L’Allemagne est sur la même longueur d’onde, s’en prenant particulièrement à la taxe sur les entreprises. En effet, ce projet pourrait affecter la compétitivité du continent, attendu qu’il se base sur le chiffre d’affaires de la société et non sur son bénéfice effectif. Sans surprise non plus, la première économie d’Europe refuse toute idée d’endettement commun et préconise une utilisation optimale du budget européen afin de dégager des marges de manœuvre. Selon le Chancelier Merz, la crise est devenue la nouvelle réalité et l’UE doit s’en accommoder et non emprunter dès que des turbulences surviennent.

A l’inverse, d’autres pistes pourtant sérieusement envisagées et débattues ne figurent pas dans le CFP révélé. Cela ne signifie pas que des principes analogues ne seront pas réintroduits en cours de route, néanmoins des facteurs explicatifs existent.

• Une taxe sur les petits colis n’est pas proposée par la Commission, bien qu’elle fut évoquée sous l’influence du gouvernement Français et soutenue par d’autres EM.
• Une taxe sur le numérique et/ou sur les services numériques fournis par les grandes entreprises. Evoquée depuis plusieurs années déjà, notamment sous l’effet de la réticence des grands groupes à se conformer aux règles du DMA et du DSA, cette piste a repris de la vigueur suite à l’arrivée de la nouvelle administration américaine, qui honnit les règlementations numériques de l’UE. Néanmoins, et pour cette même raison, cette piste n’a pas été présentée par la Commission – peu surprenant à vrai dire alors que l’UE et les USA sont (encore) en pleine négociation autour de la question des droits de douanes décidés par Washington.

La fiscalité climatique

A cela s’ajoute d’autres projets dont la mise en œuvre est déjà en place, notamment le système d’échange des quotas d’émission (ETS). Sans entrer dans les détails, le système ETS 1 est en place depuis 2005 et vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre en Europe, via la création d’un marché pour les droits à polluer – applicable initialement pour les grandes installations industrielles, aéronautiques et de production d’électricité. Une partie des quotas est attribuée aux producteurs, l’autre est mise aux enchères (sauf pour l’électricité, où tout est aux enchères). La directive initiale a été révisée en 2021 dans le cadre de l’ambition Fit for 55, visant à réduire de 55% les émissions de CO2 en 2030 par rapport à 1990, et qui intègrera le transport maritime dès 2026. En parallèle, ETS 2 a été lancée pour inclure de nouveaux secteurs (bâtiment, transport routier, petite industrie…) dès 2027. A noter que l’entièreté du processus fonctionnera sur les enchères, les allocations gratuites étant supprimées. Les recettes tirées des systèmes ETS ont donc vocation à abonder le budget européen (au moins en partie), ici estimées à 9.6 milliards d’euros annuels.

Il en va de même pour le Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF, ou CBAM en anglais). Celui-ci vise à donner un prix au carbone émis par la production industrielle hors-UE, afin de ne pas encourager la délocalisation et ne pas pénaliser les producteurs continentaux. Le MACF vise particulièrement les secteurs sensibles aux « fuites de carbone » (= délocalisation : fer/acier, ciment, électricité…). Les importateurs achèteront des certificats au prix des quotas du marché ETS et devront se déclarer au registre dès 2026. Comme pour ETS, une partie des ressources a vocation à abonder le budget européen (à hauteur de 1.4 milliard d’euros par an).

Tout l’enjeu pour l’UE est de maintenir un système équitable, alors que les recettes tirées d’ETS et du CBAM pourraient être très inégales selon les EM, notamment à l’Est de l’Europe où les industries sont plus polluantes. Mentionnons aussi que, à l’instar des ressources propres de manière globale, nombre d’EM sont opposées à ce que ces contributions augmentent ; faisant valoir qu’elles constituent déjà des impôts nationaux existants – et que l’augmentation des ressources propres signifierait augmenter les taxes dans les EM.

B – Un enjeu transversal et pas si mince : la bonne allocation des ressources

Une exigence qui suppose la lutte contre la fraude, objectif louable mais contrarié par la présence de plusieurs acteurs

La bonne allocation des ressources publiques et des fonds européens vient d’abord de la lutte contre la fraude. Un sujet pas si mince si l’on s’en réfère aux deux offices au frontispice de ce combat dans l’Union européenne :

• L’OLAF (Office de lutte anti-fraude, basé à Bruxelles), crée en 1999 et agissant sous l’autorité de la Commission. Il mène des enquêtes et recommande les actions à effectuer (recouvrement par exemple) ;
• L’EPPO (European Public Prosecutor’s Office, basé à Luxembourg), crée en 2017, indépendant et qui tient le rôle de parquet/procureur européen compétent pour 22 EM sur 27.

A cela s’ajoute la Cour des Comptes européenne, héritière d’une commission de contrôle interne à la Commission. Elle est sise elle aussi à Luxembourg depuis sa création en tant qu’organe indépendant en 1975. Devenue une « institution » de l’UE depuis 1993, elle a vu son mandat s’accroitre pour aujourd’hui consister en la production d’une déclaration d’assurance annuelle sur la fiabilité des comptes, de rapports thématiques ou encore d’audits sur un large éventail de domaines.

Selon l’OLAF et la Cour des comptes, les pertes annuelles liées aux fraudes visant le budget de l’UE s’élèveraient à plus d’un milliard d’euros, touchant notamment les secteurs agricoles, des fonds de cohésion et les marchés publics. Un exemple parmi les plus récents concerne une enquête ouverte par l’EPPO concernant des soupçons de fraude aux subventions agricoles concernant l’agence grecque en charge de ces paiements. Se basant sur de fausses déclarations, de prétendus « jeunes agriculteurs » auraient pu bénéficier de subsides, malgré la déclaration de terres en réalité publiques et situées loin du lieu de résidence déclaré – le tout avec la complicité de fonctionnaires nationaux. D’un montant estimé à plusieurs dizaines de millions d’euros, cette fraude prive en conséquence les fermiers légitimes des fonds qui leur étaient alloués. L’affaire a révélé les failles du contrôle national et la difficulté de l’EPPO à conduire des investigations avec des entités parfois très peu coopératives et/ou soucieuses des intérêts financiers de l’UE. L’affaire, dans ce cas, a fini par prendre une tournure politique avec la démission de plusieurs responsables gouvernementaux ainsi qu’une (première) amende de la Commission de 400 millions d’euros pour mauvaise gestion des fonds agricoles.

Face à cela, la Commission s’est bien engagée, à de multiples reprises à agir de manière ferme et continue (discours en 2022 et 2024 et stratégie spécifique). Néanmoins, peu d’actions concrètes ont été mise en place, à la grande frustration de nombreux eurodéputés et alors que les montant réels pourraient s’avérer bien supérieurs en raison d’un panel de circonstances : sous-déclaration des montants, manque de coordination entre les différents intervenants dans le domaine de la lutte contre la fraude ou encore recouvrement jamais effectué ou laissé à la discrétion du national, sans suivi de l’UE. A ce titre, la situation belge est un cas d’école. Le pays concentre une grande partie des enquêtes ouvertes par l’EPPO en raison de la densité d’institutions européennes qu’il abrite. Le problème réside pourtant dans les moyens limités et déjà sous pression de la justice belge, qui peine donc à absorber ce surcroit de travail (quelques dizaines d’enquêteurs pour presque 80 dossiers, dont certains très sensibles et techniques). Corollaire d’un système qui a du mal pouvoir faire « proprement » aboutir les enquêtes, le risque de détournements ou de mauvais usages de fonds européens est sans doute plus prégnant qu’ailleurs. Un autre rapport, de l’OCDE, dresse d’ailleurs lui aussi des constats similaires.

Un autre problème majeur est la « guerre de clocher » entre l’OLAF et l’EPPO, faute d’une répartition claire des compétences et de tensions régulières (l’OLAF accusant le Parquet de retarder le recouvrement financier et ce dernier avertissant que les enquêtes de l’OLAF peuvent perturber les procédures pénales). Une hypothétique réforme n’est pas à l’ordre du jour, attendu que la Commission ne semble pas prête à des arbitrages pourtant cruciaux. Par exemple, quel doit être le but premier : récupérer les fonds ou assurer une condamnation judiciaire ? Ce faisant, la posture volontariste de la Commission se ressent surtout pour Europol et Eurojust, agences très dynamiques et qui vont se voir substantiellement renforcées. Pour l’OLAF et l’EPPO, c’est le statu quo qui prédomine, tout juste une meilleure coopération est-elle avancée – alors qu’il s’agit d’un sujet de taille pour la crédibilité de l’UE et la confiance des citoyens.

L’impact encore trop limité de la Cour des Comptes et de la procédure de décharge

Il est loisible ici d’évoquer les « trous » dans le budget européen, c’est-à-dire des dépenses pour lesquelles la Cour des Comptes européenne émet des doutes voire refuse de certifier certains bilans en raison d’un nombre d’erreurs trop important. En effet, c’est le rôle des magistrats financiers que d’auditer et inspecter les comptes des institutions afin de produire un bilan financier annuel soumis aux colégislateurs. Sur recommandation du Conseil, le Parlement donne décharge à la Commission de l’exécution du budget de l’année N-2 (article 319 du TFUE). Si le Parlement peut théoriquement ajourner voire refuser d’octroyer la décharge, en pratique, il ne le fait quasiment jamais, celle-ci étant accordée avec plus ou moins de réserves. Ainsi, pour l’exercice 2023, les eurodéputés ont « déchargé » la quasi intégralité des institutions tout en pointant, encore une fois, le nombre élevé d’erreurs et la faiblesse de certains dispositifs de détection et de contrôle.

C’est également le moment où les eurodéputés peuvent envoyer des « messages » aux institutions pour lesquelles ils ont jugé que la gestion n’était pas conforme aux standards requis. L’exemple-type concerne le Conseil, avec lequel le PE est en conflit plus ou moins larvé depuis 2009 sur la question du budget. En effet, de dernier considère qu’il est en droit de contrôler l’exécution budgétaire de l’organe rassemblant les EM – et ce au nom de la transparence et de la responsabilité démocratique. Le conseil, lui, refuse de manière constante en se basant sur une interprétation différente du TFUE ; et estimant la démarche du PE motivée par des fins politiques. Cependant, et de manière globale, les avis de la Cour des Comptes restent limités dans leurs conséquences et n’empêchent pas diverses institutions de voir la décharge octroyée en dépit d’erreurs plus ou moins importantes.

Concernant l’exercice 2024, les auditeurs ont rendu public le 9 octobre 2025 leurs rapports sur l’exécution du budget de l’UE. Pour la sixième année consécutive, ils émettent un avis défavorable, soulignant un taux d’erreurs certes en baisse mais qui reste préoccupant (3.6% contre 5.6% en 2023). En corollaire, ils pointent le fait que la dette de l’UE est mécaniquement censée s’accroitre au gré des emprunts liés au plan de relance – ce qui doit nécessiter un CFP 2028-2034 robuste. Plus préoccupant, l’(autre) cour de Luxembourg observe des irrégularités causées notamment par une structure de surveillance et de reddition des comptes encore trop faible, ce qui ne permet pas de voir où va réellement une partie de l’argent décaissé au profit de EM. Cependant, ne nous y trompons pas, si les institutions semblent de prime abord critiquées, ce sont surtout les EM qui pâtissent des constats de la CdC ; particulièrement en raison de l‘incapacité de plusieurs d’entre-eux à respecter les règles européennes de passation des marchés publics et/ou de fiabilité des déclarations.

Enfin, il peut être intéressant de mentionner un exemple de rapport, en l’occurrence celui rendu public le 8 septembre 2025 et consacré à la flexibilité budgétaire de l’UE. En analysant la mobilisation de ressource initialement non prévues au budget de l’UE sur le CFP 2021-2017, la Cour des Comptes a formulé toute une série de propositions visant à simplifier le cadre actuel, jugé complexe en dépit des atouts évidents qu’entraine un cadre flexible – par exemple pour réagir à des crises par essence non prévues (Ukraine, etc.). L’ennui, c’est que les outils existants ont été épuisés très tôt, alors que les montants qu’ils prévoyaient ont été consommés précocement au regard de l’ampleur des crises. Autres écueils : le recours aux marges budgétaires pour financer des dépenses ordinaires, le peu de prospective effectué sur les enjeux des catastrophes naturels (la moitié des dépenses non escomptées) ou encore le chevauchement entre divers types d’instruments spéciaux et entre ces instruments et des programmes budgétés au CFP. Ce faisant, la Cour des Comptes recommande de regrouper l’ensemble des fonds situés au-delà du plafond du CFP en une seule enveloppe annualisée et de mieux définir ce qui peut entrer dans le cadre de la flexibilité budgétaire – afin d’éviter des redondances et de mieux répondre aux « vrais » besoins ». Néanmoins, ces recommandations ne sont qu’indicatives, et dépendront avant tout de la volonté de la commission de changer l’existant.

Qu’inclut-on dans « bonne allocation » ?

Les principes de « bonne allocation » ou de « bonne gouvernance » remontent à plusieurs décennies et peuvent être vus comme un héritage de l’après-guerre froide, où l’Occident n’avait pas de concurrents géopolitiques réels et pouvait se permettre d’augmenter ses exigences au moment de verser des fonds aux pays tiers – une approche bien moins évidente de nos jours. De même, l’idée d’optimiser le financement des initiatives politiques est vieille comme l’administration, et explique la création de la Cour des Comptes européenne dès 1975. Mais, de manière plus large, il faut distinguer la bonne allocation objective et subjective. La première a trait aux exigences, partagées entre tous, de transparence, de non-corruption, d’appels d’offre libres et égaux, etc. En bref, des principes de saine gouvernance budgétaire et comptable. La seconde acception renvoie à un domaine politique, où l’appréciation est orientée par nature. Il s’agit de l’idée que certaines dépenses, bien que parfaitement légales, relèvent d’un « gâchis » ou de fonds utilisés de travers.

C’est dans cette optique qu’il faut lire le débat relatif au financement des ONG dans l’Union. Clairement aidé par le virage à droite du Parlement européen (PE) aux dernières élections, un débat assez vocal s’est tenu après que le PPE, principal groupe au PE, ait soupçonné des associations d’utiliser des fonds européens du programme LIFE pour des activités de lobbying caché envers le Parlement et la Commission. Le rapport de la Cour des Comptes montrant que le versement de plus de 7 milliards d’euros de fonds européens par la Commission à un panel d’ONG sans réelle transparence n’a pas contribué à apaiser les choses. Si la véracité de l’entièreté des accusations portées quant au programme LIFE reste sujette à caution, cela illustre les débats qui peuvent avoir lieu entre fractions politiques sur l’utilité ou non de telle ou telle mesure. Et ce, d’autant plus que l’UE est parfois contrainte de réduire d’elle-même l’ampleur de ses propres politiques voire celle de sa visibilité à l’international ou au sein des EM. Ainsi en est-il du SEAE, le service européen pour l’action extérieure, contraint de procéder à une baisse d’effectifs et à la réduction des capacités d’une dizaine de postes diplomatiques à des fins d’économies et de priorisation d’autres programmes. Le Parlement aussi a eu ce genre d’arbitrages à faire, particulièrement dans ses services de communication et ses actions de promotion de l’Europe au sein des EM (Exprience Europe).

A ce titre, un exemple de « bonne allocation » avancé par la Commission et certains EM (Suède) est de conditionner le versement des aides au développement à des Etats-tiers respectant réellement les valeurs européennes et/ou coopérant de manière sincère et active en matière d’immigration et de réadmissions. L’idée n’est pas nouvelle, notamment en matière d’aide au développement, mais l’intégrer dans un budget pluriannuel serait un signal clair envoyé aux pays tiers – pas forcément bien perçu d’un point de vue diplomatique. Ce même enjeu de respect des valeurs peut s’entendre aussi dans l’UE, avec des appels à mieux conditionner les aides européennes au respect de l’Etat de droit ; visant ici particulièrement la Hongrie (déjà condamnée à de multiples reprises). C’est d’ailleurs l’approche suivie par la Commission (voir ci-après).

C – Un CFP 2028-2035 ambitieux mais clivant et qui ne représente qu’une ébauche du résultat final

Pour rappel, nous évoluons encore dans le cadre du MFF 2021-2027, négociée en période Covid. Bien qu’il ait été révisé en 2023, les ordres de grandeur globaux et la ventilation des priorités sont restés globalement similaires. Sur les 2070 milliards prévus, environ 800 proviennent en fait du plan de relance commun de 2020 (Next Generation EU – NGEU), un dispositif unique n’étant pas destiné à être pérennisé dans le temps. Le reste, 1270 milliards, correspond peu ou prou au budget initial en ce compris les aides à l’Ukraine. Si l’agriculture a longtemps été le principal budget de l’Europe, aujourd’hui, les diverses mesures agricoles et environnementales représentent environ 378 milliards d’euros en paiements directs, soit à peine un tiers du total. C’est le résultat des diverses réformes opérées dans la politique agricole, tout comme de la montée en puissance d’autres priorités telles que la cohésion ou la sécurité. Ainsi, la politique de cohésion représente 426 milliards d’euros et la sécurité/défense/migration environ 45 milliards. L’aide au développement et les relations de voisinage comptent pour 113.7 milliards et les dépenses pour le marché unique et l’innovation se portent à environ 150 milliards d’euros.

Ces montants sont à comparer avec la proposition de CFP dévoilée par la Commission le 16 juillet 2025. En guise de propos liminaire et d’avertissement, il faut mentionner que ce n’est qu’une proposition. Si elle est rendue publique deux ans avant le vote final, c’est bien qu’elle va subir de très nombreuses discussions, des amendements et autres révisions avant de prendre sa version finale – dont la direction est à ce jour totalement imprévisible, en ce qu’elle dépend des alliances politiques et de l’évolution du contexte européen et international. Ainsi donc, si l’on s’en tient aux chiffres communiqués, le CFP atteindrait pas loin de 2000 milliards d’euros – 80% d’augmentation par rapport au CFP initial de 2020 (avant le NGEU). Cela représenterait 1.26% du RNB européen, un niveau record. Néanmoins, en tenant compte du remboursement des emprunts post-Covid, cela ne représente plus que 1.15%. La ventilation envisagée sur sept ans des crédits s’opèrerait donc comme suit :

• 865 milliards pour les plans nationaux, qui fusionnent les aides accordées au titre de la PAC et du Fonds social européen. Sur cette somme, le soutien au revenu des agriculteurs (ex-1^er pilier de la PAC) proprement dit représenterait environ 300 d’euros et la cohésion économique, sociale et territoriale 453 milliards (en gros, il s’agit du FSE additionné du 2^ème pilier de la PAC).
• Presque 590 milliards pour le nouveau fond dédié à la compétitivité de l’économie européenne, à la prospérité et à la sécurité. A noter entre autres : 175 milliards pour le fonds Horizon Europe, dédié à la R&D, 130 milliards pour l’industrie de la défense et du spatial, 81 milliards pour faciliter la mobilité et les transports ou encore 40.8 milliards pour le programme Erasmus+. On le voit, ces centaines de milliards sont l’agrégat de dizaines de programmes différents (notamment InvestEU, IRIS2 ou encore EDIP, EDIRPA et ASAP pour la défense), regroupés à des fins de simplification, mantra réaffirmé ces derniers temps.
• 215 milliards pour un grand ensemble « Global Europe », rassemblant les dépenses au titre de l’aide au développement, des mesures PESC et des fonds dédiés à l’élargissement et à la politique de voisinage.
• Près de 118 milliards pour les dépenses administratives et de personnel.
• A noter qu’au-delà du plafond des 2000 milliards d’euros figurent les aides à l’Ukraine (100 milliards) et un nouveau mécanisme de crise (presque 400 milliards), ayant vocation à devenir un fonds de réserve apte à prêter aux EM – sous garanties et à l’unanimité du Conseil – en cas de besoin.

Autre point ambitieux, la volonté assumée de supprimer les mécanismes de correction budgétaire : en clair les rabais. Les pays concernés, faisant valoir des budgets nationaux déjà sous pression, s’y opposent – notamment l’Allemagne, les Pays-Bas et l’Autriche, cette dernière étant déjà aux prises avec une procédure pour déficit excessif. Ainsi, ces pays ont déjà entamé un travail de pression estimant que le système de correction devait continuer de s’appliquer ; et menaçant de bloquer les discussions sinon. Il faut dire qu’un système aussi « ancien » que le rabais court mécaniquement le risque de devenir irréformable au fil des années, devant la norme au lieu de l’exception. Dans le même temps, la Commission doit faire face aux critiques des autres stakeholders (« parties prenantes » : lobbyistes, etc.) impliqués dans le façonnement du budget et qui ont un intérêt particulier à faire valoir : défense de l’environnement perçue comme trop peu financée, organisations agricoles qui montent au créneau… et même les journalistes qui reprochent à l’exécutif européen ses mauvaises manières envers eux ! Il faut dire que certains EM, eurodéputés ou observateurs ont quelques raisons de douter des annonces de la Commission et de leur pleine effectivité – prenant pour cela appui sur un rapport d’avril 2025 de la Cour des comptes européenne très critique sur des pans entiers du plan de relance NGEU.

Enfin, il est aussi possible de noter que les annonces relatives à la présentation du CFP se sont faites en deux étapes. La première, en juillet 2025, a concentré le gros des mesures, et des réactions. Cependant, un autre « paquet » d’annonces a eu lieu début septembre 2025, et vise davantage à compléter les cadre général déjà posé. En bref, il s’agit de sept propositions sectorielles parmi lesquelles un programme « Justice » doté de 800 millions d’euros (le double du CFP actuel) pour soutenir la formation et la coopération judiciaire civile et pénale et promouvoir l’indépendance et l’impartialité du pouvoir judiciaire en Europe – des valeurs essentielles prônées par l’UE. Aussi, le programme « marché unique et douane » se voit doté de 6,2 milliards d’euros afin de supprimer des obstacles transfrontaliers, réduire la charge administrative et participer à la production de statistiques fiables. Ce programme, qui fusionne plusieurs enveloppes, représenterait lui aussi le double du montant actuellement alloué. Notons qu’une ligne budgétaire « Périclès V » visant à lutter contre le faux-monnayage est aussi prévue.

D – In fine, que nous dit le projet de budget de la Commission sur l’Europe des années 2030 ?

On le voit, c’est une proposition de budget pluriannuel assez ambitieuse qui, au-delà du montant record, rebat les cartes et s’aventure sur un terrain sensible, notamment la PAC (fusionnée dans les fonds nationaux et avec un montant total réduit de 20% en comparaison du CFP actuel – 30% en comptant l’inflation et les prix réels). Les organisations professionnelles et du monde agricole ont d’ailleurs déjà prévu de se mobiliser afin de défendre une PAC au montant rehaussé – soutenu en cela par une part non négligeable des eurodéputés et de nombreux EM. Sur un sujet tel que celui-ci, un certain conservatisme prévaut : d’une part en raison du contexte actuel qui est à la défense de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire du continent ; d’autre part car la PAC est une – sinon la – politique historique de l’UE. Pour le premier facteur, vouloir réduire les budgets alors que les accords commerciaux contestés voire déséquilibrés peuvent accentuer certaines difficultés sectorielles dans l’agriculture est un risque que de nombreux EM ne sont pas prêts à prendre – chacun avec ses raisons propres mais avec surtout un diagnostic commun pour préserver la structure actuelle, mâtinée au besoin d’évolutions limitées. Pour le second facteur, il s’agit avant tout du poids des années : on ne supprime pas 60 ans d’histoire européenne d’un trait de plume, en mixant les fonds agricoles dans de grands agrégats. Quand bien même les effets seraient rigoureusement identiques, l’opposition est, ici, avant tout symbolique. Mentionnons qu’en parallèle, une évolution plus large de la PAC prévoit de modifier de nombreux paramètres (fléchage des subventions, suppression de normes, plafonnement et dégressivité des paiements).

Au-delà de la seule agriculture, c’est un remodelage des priorités assez net qui se dessine en comparaison de l’actuel CFP. Les affaires intérieures, la migration, la présence de l’Europe dans le monde et le soutien à l’Ukraine figurent en bonne place dans la liste des augmentations – pour des raisons évidentes au regard de l’évolution du contexte régional et mondial depuis 2022. Néanmoins, l’évolution la plus visible reste celle sur l’économie et la compétitivité. Non pas que cet enjeu n’ait pas été pris en compte dans les précédents MFF, mais ici l’impact du rapport Draghi et les conclusions qu’il en tire ont amené à Commission à adresser un signal politique et financier clair aux entreprises en s’affichant à leurs côtés pour redresser la productivité et la compétitivité du continent à l’international. Signe des temps, les notions d’autonomie, de souveraineté et d’innovation technologique et numérique se sont taillé une place de choix, laissant entrevoir un contexte futur à l’opposé de celui sur lequel les précédents CFP ont évolué.

Aussi, la volonté claironnée depuis 2020 d’avoir une « Europe géopolitique » trouve à se traduire de manière plus affirmée. Si les grands équilibres du MFF ne le montrent pas spécialement, la déclinaison annuelle est une bonne occasion de voir les changements de doctrine ou de façons de faire. Ainsi en est-il de la migration, dont les partenariats avec les pays tiers seront plus qu’avant conditionnés par leur bonne coopération en matière d’empêchement des départs et d’acceptation de leurs ressortissants (réadmissions). Plusieurs initiatives ont déjà eu lieu, notamment des accords financiers ad hoc avec des pays comme l’Egypte, la Tunisie et, bien sûr, la Turquie. Certains documents internes de la commission obtenus par la presse suggèrent en tout cas que Bruxelles aimerait bien aligner le financement extérieur avec ses priorités géopolitiques et migratoires – ce qui ne serait que la dernière itération d’une idée présente depuis longtemps dans le débat public, au national comme à l’Europe. De manière globale, les affaires intérieures recevraient 74 milliards d’euros sur sept ans (intégrés dans les plans nationaux), ce qui devra servir à financer la montée en puissance d’Europol et d’Eurojust (voir la note du CRSI à ce sujet) et à doter Frontex de moyens plus conséquents (12 Mds) pour garantir la « solidité » des frontières. Ces montants sont bien supérieurs à tout ce qui a pu être donné à ces agences par le passé, y compris au pic de la crise migratoire de 2015 ; et révèle par là même le changement d’attitude opéré par l’UE dans la foulée de la droitisation du paysage politique continental.

En chiffres, et par zones géographiques, 42,6 milliards d’euros au voisinage oriental, 42,5 milliards au Moyen-Orient, Afrique du Nord et le Golfe, 59,7 milliards à l’Afrique subsaharienne, 16,7 milliards à l’Asie-Pacifique et 9 milliards pour les Amériques et les Caraïbes. Le focus fait sur la zone géographique des pays du voisinage oriental, bien plus petite géographiquement que les autres (Ukraine, Moldavie, Balkans…), montre une prise de conscience claire de l’importance des enjeux dans cette zone tiraillée entre l’influence russe traditionnelle et l’attrait que représente l’UE. Enfin, presque 15 milliards d’euros seraient consacrés à des initiatives internationales de type Nations-Unies ou thématiques, à l’échelle régionale et les territoires d’outre-mer (Groenland inclus) recevraient 3.3 milliards d’euros. La PESC aurait une dotation d’un milliard.

Au rang des gagnants, les fonds destinés aux transports, à l’énergie et à l’interconnexion seront fortement rehaussés, parfois multipliés par 10 par rapport à leur équivalent dans le présent CFP. L’achèvement du réseau transeuropéen de transport est nommément évoqué, dans l’optique de la décarbonations du secteur. 17 milliards d’euros seront alloués à la mobilité militaire et aux infrastructures la sous-tendant – un domaine où les moyens manquent malgré son caractère crucial en cas de crise et pour la crédibilité de l’Alliance atlantique (jusqu’à être relevé par la Cour des comptes européenne). Les investissements dans l’amélioration de la qualité et de la connexion entre les réseaux énergétiques sont – à ce stade – prévus pour être multipliés par cinq, ce qui n’est pas dénué de sens au vu de la récente panne électrique ayant frappé la péninsule ibérique.

En matière de procédure et de flexibilité, cette proposition de la Commission est aussi assez intéressante. Sans revenir sur la très-commentée création de plans nationaux, d’autres évolutions sont apparues. D’abord, les programmes extrabudgétaires, tels que le fonds de réserve, qui représentent des centaines de milliards d’euros. Ensuite, une réallocation plus aisée des fonds entre les différents programmes, afin de donner de la flexibilité et de la réactivité à un CFP dont la structure actuelle est très rigide et ne permet pas de libérer rapidement des fonds en cas de priorité urgente. Enfin, une approche « argent-contre-réformes » assumée, visant à octroyer les subventions européennes aux EM uniquement si ceux-ci avancent dans le mise en œuvre des réformes.

En corollaire, l’Etat de droit se verra renforcé via une généralisation de la conditionnalité et la possibilité de suspendre les paiements (à l’image de ce qui existe déjà avec le NGEU). Cependant, si des pays comme la Hongrie ou la Slovaquie sont visés par des procédures ouvertes par Bruxelles, il ne sera pas facile d’aller au bout de ces dispositions attendu l’unanimité requise au Conseil. Ce focus porté sur les valeurs et l’Etat de droit s’observe dans le CFP, proposé comme un tout impliquant des budgets en hausse pour le soutien aux médias, le secteur culturel, les associations de défense de la démocratie et pour la société civile de manière générale. Pensés comme un moyen efficace d’entretenir des contre-pouvoirs dans des régimes politiques parfois de plus en plus illibéraux, près de 8.6 milliards d’euros seront alloués à ces initiatives. De son côté, Erasmus – le navire amiral de la création d’un sentiment européen par la jeunesse – verra son budget passer de 26.5 à 41 milliards d’euros sur sept ans, ici aussi dans l’espoir de solidifier la société civile via les échanges culturels et éducatifs. En somme, il s’agit de renforcer tout à la fois les valeurs par une pression sur le « haut du spectre » politique par la conditionnalité des subsides et par des moyens alloués à la diffusion du sentiment européen et de l’attachement aux principes communs via les européens lambda.

Notons, pour anecdote illustrative, que la nouvelle répartition proposée dans le CFP tranche avec ce qui était pratiquée jusqu’ici… et donc avec les habitudes des colégislateurs. Si le Conseil s’offusque de la fusion de différents subsides en plans nationaux, le Parlement a vu sa tâche d’examen du budget compliquée par la difficulté d’attribuer lesdits plans à des commissions spécifiques – en ce que plusieurs d’entre-elles ont leur ressort dans la même enveloppe. Plusieurs commissions pourraient donc avoir à connaitre des différents plans avancés.

En conclusion

Le budget européen est l’exemple-type d’une volonté de cadrer l’avenir avec une idée de ce qui peut être produit sur le court et moyen terme. Reprenant tous les canons des théories de la bonne gouvernance il se fixe pour objectif de doter l’Union d’un mécanisme efficace et fiable pour implémenter ses politiques. Par le CFP, il ambitionne de définir les grandes priorités pour une large partie de la décennie suivante. Par sa déclinaison annuelle, il décline cette ambition avec les priorités de l’instant, tout en veillant à les replacer dans un contexte plus large sans tomber dans la sur-focalisation immédiate.

Plus encore que l’idéal qui a présidé à cet édifice à deux têtes, il est révélateur de l‘influence et du fonctionnement de la machine européenne. Le mécanisme d’un plan pluriannuel décliné ensuite par annuités avec des indicateurs et des trajectoires conçues sur plusieurs années a essaimé au national, particulièrement après les crises survenues entre 2008 et 2012. La loi de programmation des finances publiques, en France, en est l’illustration flagrante – tout autant que l’envoi annuel des projets de budgets à la Commission pour validation et conseil (désigné sous le vocable de « semestre européen »). Désormais, tous les EM ont ce genre de plans pluriannuels nationaux, eux-mêmes envoyés pour validation à Bruxelles. Néanmoins, il ne faut pas surestimer l’importance de l’UE en la matière, la flexibilité reste le maître-mot et les dérogations sont monnaie courante. On se souviendra à ce titre d’un Jean-Claude Juncker président de la Commission qui justifiait sa complaisance envers l’application toute relative par Paris des règles du Pacte de Stabilité d’un « parce que c’est la France ».

Le budget européen proprement dit n’est pas non plus exempt de critiques, de limites ou de défis. Le premier et le principal d’entre eux reste son montant, et ce que les EM voudront bien verser au pot commun – pas spécialement un détail alors que ces mêmes EM abondent pour environ deux-tiers. Les priorités sont nombreuses, capitales voire déterminantes mais qu’importe que le budget fasse 1200 ou 2000 milliards d’euros, il paraîtra toujours trop faible aux tenants du maximalisme et toujours trop gros aux partisans de la frugalité. Le feuilleton qui s’ouvre pour, sans doute, les deux prochaines années sera à la fois révélateur de la capacité des institutions de l’Union à préserver les acquis et à obtenir ce dont elles estiment avoir besoin et révélateur de l’importance réelle que les capitales nationales accordent à l’UE dans une période où la défense revient au premier plan et où les budgets nationaux ne peuvent tolérer le moindre dérapage.

Ne pas, enfin, sous-estimer l’impact du Parlement européen, qui reste l’institution ayant gagné le plus de pouvoirs au gré des traités successifs. S’il a certes moins de pouvoirs que le Conseil sur le MFF, il fait jeu égal avec lui sur le budget annuel, qui n’est ni plus ni moins que sa traduction législative divisée par sept. Ce faisant, il a de solides moyens de défendre ses vues, de par sa capacité de communication et sa visibilité – construite avec constance sur son caractère représentatif et démocratiquement élu (ce qui n’est, au passage, pas moins vrai du Conseil). Mais plus que les EM, c’est l’attitude des députés envers la Commission qu’il faudra scruter, en ce que le PE est sous tension : votes capitaux en dehors de la majorité pro-européenne traditionnelle, manque de considération, condamnation de la Commission par la CJUE pour défaut de transparence, etc.

In fine, la séquence budgétaire qui s’ouvre révèlera ce qu’est l’Europe de 2025 : un espace où se prennent des décisions parfois capitales, souvent dans une publicité relative, mais avec toujours à l’esprit les très nombreux arbitrages de toutes natures qui sous-tendent la politique de l’Union.

* Les opinions exprimées ne représentent que celles de l’auteur et n’engagent en rien la Cour de justice de l’Union européenne.

 

 

 

Sources et bibliographie

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